Элиты: новое вино в новые мехи?

Cкачать PDF статьи

Последние два года стали переломными в кадровой политике Кремля. На фоне высочайшей популярности лидера и выхолащивания формальных институтов перестали действовать прежние правила игры, а новые до сих пор не объявлены. Системе удалось снизить остроту кадровой проблемы, обусловленную старением путинских соратников. Вопрос в том, надолго ли.
Впервые из игры выведен значительный отряд верхушки путинской элиты, члены которой до сих пор пользовались статусом «неприкосновенности». Отставленные с ключевых постов тяжеловесы получают синекуры , а их дети остаются на высоких постах в системе. На ключевые должности приходит второе поколение путинских элит — те, кто начинал карьеру уже при Путине-президенте. Это в большинстве своем не заместители, наследовавшие шефам, а новички, часто совсем из других структур, которые по возрасту годятся своим предшественникам в дети.
Общая картина последних кадровых перестановок меняет устоявшееся представление о ситуативности, реактивности и конъюнктурном характере кадровых решений. Они определяют дальнейшие перспективы и как будто призваны решить задачи, выходящие за рамки «дожития» до 2018 года.
Однако системы воспроизводства кадров как не было, так и нет, а кроме того, массовое «освежение крови» привело не столько к увеличению ресурса действующей системы, сколько к ее переустройству. В результате система стала еще более персонифицированной; резко возросли риски, связанные с будущим ослаблением/уходом первого лица, когда бы он ни произошел.
Это означает, что нынешнее состояние системы следует рассматривать скорее как промежуточное. Сменщики в силу молодости и отсутствия политического веса не способны надолго заменить своих предшественников на соответствующих постах, и по-видимому, и не предназначены для этой цели. Роль по крайней мере части из них заключается в обеспечении для Путина полного контроля за важными регионами и корпорациями — на время, как можно ожидать, серьезного политического маневра, связанного с изменением курса и, возможно, конфигурации власти.


Текст полностью

 Почти десять лет назад, анализируя развитие ситуации с элитами в конце второго путинского срока в рамках проекта «Бремя преемника»1, Алексей Макаркин писал об «атомизированном» характере президентского окружения как об одной из важных особенностей путинского режима.

Атомизированной модели политической элиты Макаркин противопоставлял структурированную «семейную» группу, позиции которой к тому времени были сильно ослаблены2. Уже после написания той статьи, в самый канун перехода к «тандему», Владимир Путин осуществил кадровый маневр, в результате которого политический вес важных фигур в его окружении оказался отделен от материально-организационного, прежде всего силового, ресурса: самые важные лица («атомы», в терминологии Макаркина) теперь могли обладать либо одним, либо другим, но не обоими сразу. У кого-то, как у Николая Патрушева, ставшего секретарем Совбеза, остался политический вес, но с утратой должности директора ФСБ исчез материально-организационный ресурс; кто-то, как Виктор Иванов, получил организационный ресурс, став главой ФСКН, но утратил политический вес, лишившись позиции «серого кардинала» при Путине. Напомним, тогда, в 2008 году, на менее значимые посты ушли Владимир Устинов, а также антагонисты Николай Патрушев и Виктор Черкесов, тогда как Игорь Сечин и Виктор Иванов перешли на высокие, но периферийные посты в кабмине.

За истекшее десятилетие путинские элиты эволюционировали в направлении большей структурированности: отдельные группы вошли в состав крупных корпораций и обзавелись собственными пирамидами-клиентелами.

В настоящее время развитие словно обращается вспять: тяжеловесы, за каждым из которых стоит собственная сеть союзников и клиентов, уходят, а им на смену приходят более атомизированные управленцы. В результате меняется не только персональный состав элиты, но и вся ее конфигурация; одновременно с этим в элитах происходит процесс форсированной смены поколений, осуществляемый верховной властью.

Острота кадровых проблем связана с отсутствием у нынешней российской политической системы встроенного блока воспроизводства. Старая советская система воспроизводства кадров давно разрушилась, а новая не сложилась — было не до того, поскольку система очень быстро перешла от режима становления к режиму удержания власти.

Кроме того, в результате многолетнего отсутствия публичной политики Россия столкнулась со скудостью кадрового резерва. До самого недавнего времени смена поколений — неизбежная в силу объективных причин — рассматривалась как серьезный фактор потенциальной нестабильности, связанный с физическим старением самого Путина и когорты пришедших с ним руководителей3.

Угроза геронтократии казалась опаснее брежневской в силу ручного характера управления, крайне слабой институционализации и растущей персонализации власти.

До недавнего времени неизбежная смена поколений рассматривалась как серьезный фактор потенциальной нестабильности, связанный с физическим старением Путина
Нельзя сказать, чтобы система ранее не пыталась решить проблему кадрового воспроизводства. Подобные попытки совершались в период правления «тандема», когда составлялись списки так называемого кадрового резерва4.

Сегодня этот проект Кремля, задуманный в качестве субститута публичной политической конкуренции, привлекает мало внимания, а несколько лет назад для тех, кто был включен в первую сотню, а потом и тысячу президентского кадрового резерва, это могло быть предметом гордости. С 2013 года составлением федерального резерва управленческих кадров занимается специальная комиссия при президенте, которую возглавляет руководитель президентской администрации. Состав высшего уровня этого резерва регулярно публикуется5.

Интересно, что за последний год количественный состав федерального кадрового резерва был резко увеличен — с 4,6 тыс. человек в июле 2015 года до 7,7 тыс. в июле 2016 года6.

Начало кадротрясения

Процесс смены элит, осуществляемый в ручном режиме, заметно активизировался с возвращением Путина в Кремль в 2012 году. Ключевые путинские министры перешли в администрацию президента, а в правительстве произошло кардинальное обновление. В мае 2014 года с уходом управляющего делами президента Владимира Кожина, на чье место пришел офицер ФСО Александр Колпаков, начались замены в ближнем кругу Владимира Путина, которые приобрели особую интенсивность в 2015–2016 годах.

В последнее время система предпринимает усилия по обновлению политических и управленческих элит; резервом для новых назначений служат прежде всего выходцы из регионов и корпораций, а также дети путинских сановников и президентских охранников. Однако эти усилия, с одной стороны, явно недостаточны для решения проблемы воспроизводства элит, а с другой — ведут к изменению конструкции системы: новые назначенцы, возможно, вполне способны осуществлять свои непосредственные служебные обязанности, однако не являются равноценной заменой предшественников в системе личных связей и отношений с Путиным7. Кроме того, система все сильнее обрастает «номенклатурным балластом» — вышедшими в тираж политиками и управленцами, трудоустроенными на теплых местах.

Для решения кадровых проблем нынешняя система может расширять практику создания «фарм-клубов» вроде Общегражданского народного фронта или Агентства стратегических инициатив8, которые могут служить площадкой для подготовки и смотрин перспективных кадров; для той же цели власти могут использовать праймериз «Единой России» и новый депутатский корпус. Среди других возможностей — формирование «кадрового десанта» из сотрудников корпораций, наиболее близких властным элитам, таких как ФСБ и ФСО; кроме того, источником новых кадров могут быть клиентелы Сергея Шойгу и, возможно, других фигур ближнего путинского круга, которые наращивали свое влияние в последнее время.

Куда уходят кадры

Постоянно увеличивается число ключевых представителей путинской команды, ушедших в «небытие» — временное или постоянное. Среди них Владимир Кожин, многолетний «министр двора», бывший управляющий делами президента (1959 года рождения, в отставке с 2014 года); член кооператива «Озеро» Владимир Якунин (1948 года рождения, отправлен в отставку с поста президента РЖД в 2015 году); Владимир Дмитриев, финансист, многолетний глава Внешэкономбанка (1953 года рождения, в отставке с 2016); Константин Ромодановский, бывший начальник управления собственной безопасности МВД, выделившегося в отдельную, набиравшую вес Федеральную миграционную службу (1956 года рождения, в отставке с 2016 года); бывший «серый кардинал» Кремля Виктор Иванов (1950 года рождения, в отставке с 2016 года); Евгений Муров, бессменный глава президентской охраны (1945 года рождения, в отставке с 2016 года); Сергей Иванов, ближайший соратник Путина и некогда кандидат в преемники (1953 года рождения, в отставке с 2016). Если четыре последних случая 2016 года, по-видимому, можно считать уходом на покой по возрасту 9, то во многих других речь идет скорее о смене не демографических, а политических поколений10.

Как и раньше, когда происходила замена ельцинских кадров на путинские, Путин заботится о том, чтобы минимизировать риск перехода в оппозицию тех, кто по разным причинам покидает политический Олимп. Люди из высшего эшелона власти, как правило, остаются в системе: до сих пор практически единственным исключением был Михаил Касьянов. Впрочем, и низвержений с Олимпа было немного: Александр Волошин (2003), Михаил Касьянов (2004), Виктор Черкесов (в 2008 с поста директора ФСКН был отправлен поначалу возглавить новое Федеральное агентство по поставкам вооружений, а через пару лет — и вовсе в отставку), Анатолий Сердюков (2012), Владислав Сурков (2013). Теперь, однако, в случае отставки сохранение лояльности обеспечивается не столько «пряниками», как раньше, сколько угрозой «кнута». За отставками ключевых фигур последнего времени нередко следуют уголовные дела, а иногда и аресты бизнес-партнеров и людей из ближнего окружения этих фигур. Тем самым им предлагается тихо и мирно уйти, став незаметными пенсионерами, — в противном случае они рискуют превратиться в фигурантов уголовных дел.

Как правило, если к уходящему сановнику нет серьезных претензий, его дальнейшее трудоустройство становится известно в момент объявления об отставке. Если этого не произошло, то через некоторое время вельможный отставник еще может получить «хлебный» пост в совете директоров госкомпании, но едва ли — позицию в госуправлении.

Ниже перечислены статусные отставники и их статус после отставки:

  • Владимир Кожин стал помощником президента;
  • Сергей Иванов, Виктор Зубков — спецпредставителями президента.

Получили «золотые кресла» председателей советов директоров госкомпаний:

  • Виктор Зубков — «Газпрома», Евгений Муров — «Зарубежнефти», Михаил Фрадков — «Алмаз-Антея»;
  • Владимир Якунин, Виктор Иванов, Андрей Бельянинов стали пенсионерами, но их дети (см. ниже) остаются на высоких постах в системе.

Как и раньше, когда происходила замена ельцинских кадров на путинские, президент заботится о том, чтобы минимизировать риск перехода в оппозицию тех, кто покидает политический Олимп

После ухода Якунина из РЖД рассматривался вариант его членства в Совете Федерации; он даже получил задним числом ранг посла и был включен в бюллетень на выборах губернатора Калининградской области (кандидат в губернаторы в случае его избрания называет трех кандидатов на пост сенатора, которые включаются в бюллетень для голосования на губернаторских выборах). Потом, когда выяснилось, что руководящий пост в СФ Якунину не светит, он отказался от сенаторства и создал внешнеполитический аналитический центр, проект которого был прездставлен на встрече с Путиным; офис аналитического центра находится в Германии11.

При этом президентская квота в СФ, предусмотренная12, как кажется, для наиболее важных персон, уходящих с государственных постов, пока не используется. Вторым подряд сбоем стал казус, происшедший в самом западном регионе страны с бывшим охранником Путина Евгением Зиничевым. Зиничев был назначен врио губернатора Калининградской области 28 июля 2016 года, сменив избранного незадолго до того на второй срок Николая Цуканова. Через два месяца после назначения Зиничев ушел с поста губернатора «по семейным обстоятельствам» и, вернувшись в Москву, стал замдиректора ФСБ.

Первым высокопоставленным отставником новейшего времени стал Анатолий Сердюков. «Упал он больно», встает все более здорово. Де-факто реабилитация Сердюкова происходила постепенно: сначала в ноябре 2013 года, через год после отставки, он стал генеральным директором Федерального исследовательского испытательного центра машиностроения, входящего в госкорпорацию «Ростехнологии». В конце 2015 года Сердюков был назначен на должность индустриального директора по авиационному кластеру государственной корпорации «Ростех» и вошел в совет директоров холдинга «Вертолеты России».

Следом за Сердюковым в мае 2013 года попал в опалу13 Владислав Сурков, причем за аналогичное прегрешение — недостаточную верность лидеру. Так же как и Сердюков, Сурков был подвергнут личному унижению, которое, по всей видимости, мыслилось как «черная метка» и как сигнал для элит. В одном случае это было публичное обнаружение министра рано утром в квартире у любовницы, в другом — выволочка вице-премьеру из уст представителя СКР14.

Через четыре месяца отставленный с поста вице-премьера Сурков стал помощником, вернувшись на более низкий и куда менее публичный пост в администрацию, где он так долго царил. Таким же знаком можно считать и граничащее с издевательством назначение Сергея Иванова, одного из самых старших силовиков, на пост спецпредставителя президента по экологии.

Кто подтянулся?

Сергей Шойгу за последние годы стал не только успешным военачальником, но и организатором «царских охот» и других мероприятий с участием президента по линии Географического общества, путешествий по Туве и др. и значительно увеличил свой аппаратный вес. Постепенно Шойгу смог расставить своих людей из корпораций, которые он возглавлял раньше — МЧС и Московской области, — в родной Туве и в значительной мере в Крыму, где, правда, ситуация изменилась с уходом ставленника Шойгу Сергея Меняйло.

К числу упрочивших свое политическое влияние относятся также Дмитрий Медведев, Алишер Усманов и Виктор Золотов, который благодаря назначению главой Национальной гвардии становится ключевой фигурой на силовом фланге.

Новых питерских среди выдвиженцев последнего времени нет, а из старых сохраняют позиции главным образом деловые партнеры Путина, такие как Юрий Ковальчук, Аркадий Ротенберг, Геннадий Тимченко.

Постепенно ослабевают позиции «просто друзей» и соратников с питерских времен, таких как Владимир Стржалковский, Владимир Литвиненко — и даже тех из них, кто, как Кожин в бытность главой управделами президентской администрации, был встроен в президентскую пирамиду и обладал административным ресурсом.

Молодая гвардия

Тем временем в активный руководящий возраст входит второе поколение путинских элит. Уже во главе двух регионов стоят дети путинской элиты первого призыва: Андрей Турчак (сын питерского Анатолия Турчака, который был заместителем Путина в отделении партии «Наш дом — Россия» и партнером по спортивным единоборствам) с 2009 года возглавляет Псковскую область, Андрей Воробьев (сын Юрия Воробьева, многолетнего соратника Шойгу, сейчас зампреда Совета Федерации) с 2013 года является главой Московской области.

Дети капитализируют роль и влияние отцов, а отчасти,
занимая высокие должности,
служат гарантами лояльности последних в случае их понижения или отставки

«Дети» также возглавляют целый ряд корпораций — «Интер РАО ЕЭС» (Борис Ковальчук, с 2009 года), Россельхозбанк (Дмитрий Патрушев, с 2010 года), «ФСК ЕЭС» (Андрей Муров, с 2013 года), Росрыболовство (с 2014 года — Илья Шестаков, сын спарринг-партнера и соавтора книги Путина о дзюдо), «Российский экспортный центр» (Петр Фрадков, с 2015 года), СОГАЗ (с 2016 года — Антон Устинов, племянник экс-генпрокурора, а сейчас полпреда в ЮФО Владимира Устинова) и управление делами президента (заместители главы с 2015 года Павел Фрадков и с 2016 года Ольга Сергун, дочь покойного руководителя ГРУ). Есть случаи, когда одни «дети» сменяют других: Антон Устинов с поста советника президента перешел на должность председателя правления СОГАЗ вместо Сергея Иванова-мл., который, в свою очередь, пришел старшим вице-президентом в Сбербанк.

Карьера «детей» нередко развивается по схожей траектории: Павел Фрадков и Андрей Патрушев — выпускники Академии ФСБ; Петр Фрадков и оба сына Сергея Иванова закончили МГИМО, Дмитрий Патрушев — Дипакадемию. Проведя пару лет на средних позициях в госслужбе или в госкомпании, «дети» либо ведут самостоятельный бизнес в сфере отца или его друзей, либо занимают высокую управленческую позицию в госбизнесе. Из последних особенно популярны среди «детей» «Газпром» и Газпромбанк (Юрий Шамалов, Сергей Иванов-мл., Андрей Патрушев, Роман Ротенберг), «Роснефть» (Иван Сечин, Андрей Патрушев), РЖД (Артем и Игорь Чайки), ВТБ (Денис Бортников, Сергей Матвиенко, Дмитрий Патрушев).

Серьезные посты в госуправлении заняли упомянутые выше Илья Шестаков и Павел Фрадков. Представляется, однако, что в ситуации демонтажа элитных пирамид сегодняшние достижения — потолок для «принцев», как их называет Евгений Минченко15. С уходом отцов они не станут «владетельными князьями», поскольку отцы, даже оставаясь во власти, сами перестали быть «князьями» в силу общего усиления централизации и демонтажа той системы, которую можно было называть «федерацией корпораций»16.

Династического наследования в России нет и не будет — дети в лучшем случае капитализируют роль и влияние отцов, а отчасти, занимая высокие должности, служат гарантами лояльности последних в случае их понижения или отставки.

Размывание чекистократии?

Термин «чекистократия» представляется более точным описанием соответствующей особенности российской власти, чем милитократия, о которой писала Ольга Крыштановская17.

Через полтора десятилетия после прихода к власти Путина и его команды речь идет уже не просто о значительном численном перевесе сотрудников ФСБ и других спецслужб (См. статью А. Солдатова «От “нового дворянства” к КГБ» в нынешнем номере «Контрапункта» — Прим. ред.) в органах власти; за это время сформировались соответствующие элитные коды и нормы поведения, своего рода матрица, определяющая принятие решений в режиме спецопераций. Характерными особенностями этой модели управления являются: закрытость, контроль и контроль над контролерами; создание и поддержание конфликтов внутри руководства корпораций и между корпорациями; наличие многочисленных вертикалей и нехватки горизонтальных связей и доверия. Описываемая модель, привнесенная из спецслужб, поддерживается и воспроизводится без обязательного физического присутствия выходцев оттуда.

Начало третьего года нового режима ознаменовалось переформатированием всей системы силовых и правоохранительных органов, роль которых с 2014 года, после Крыма, существенно возросла. Этот процесс начался в сентябре 2013 года, когда генерал Виктор Золотов, глава Службы безопасности президента, охранявший Путина с начала 1990-х, был неожиданно назначен заместителем командующего Внутренними войсками МВД. В мае 2014 года, сразу после крымской операции, командующий Внутренними войсками Николай Рогожкин получил назначение полпредом президента в Сибири, а Золотов занял его место. Двумя годами позже Золотов стал главой созданной на базе Внутренних войск Национальной гвардии и членом «большого» Совета безопасности. В новую мощную силовую структуру был передан фактически весь силовой блок МВД, а к МВД, в свою очередь, были присоединены ФСКН и ФМС.

Последнее время ознаменовалось экспансией Федеральной службы охраны, представители которой были назначены в управление делами президента и на высокие посты в МВД и Минобороны, а также губернаторами. В июне произошло полное обновление руководства ФСО. На место генерала армии Мурова пришел один из его подчиненных, полковник Дмитрий Кочнев (1964 г.р.), до этого несколько месяцев проработавший главой Службы безопасности президента. Последнюю после его ухода возглавил адъютант президента, генерал-майор Алексей Рубежной. По сходной схеме — сначала экспансия и подавление конкурентов, а потом полная смена руководства — развивается ситуация в ключевом департаменте экономической безопасности (ДЭБ) ФСБ. Сначала ДЭБ совместно с управлением собственной безопасности (УСБ) ФСБ разгромил Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК) МВД, а потом в самом ДЭБе сменился весь руководящий состав. Эти масштабные перестановки представляют собой сложно выстроенную комбинацию, в ходе которой за «зачисткой» того или иного ведомства следует «зачистка» самих «чистильщиков», с тем чтобы никакая структура не получала дополнительных преимуществ. Это касается и УСБ ФСБ, и ФСО, и СКР.

Федеральная служба охраны вместе с Советом безопасности в последнее время играли роль поставщиков кадров, что заставило экспертов говорить об их экспансии18.

Силовой ресурс отсекают от политики, с тем чтобы соответствующие ведомства действовали по прямому заданию Кремля, а не по своему разумению и не в интересах своей силовой корпорации

Однако в 2016 году произошло полное обновление их руководства с резким снижением личного статуса руководителей. После того как в Нацгвардию были переданы Внутренние войска, ОМОН и СОБР, МВД перестало быть мощной военизированной структурой. К этой категории теперь принадлежат Минобороны, Погранвойска ФСБ и новая Национальная гвардия. Последняя, вопреки ожиданиям, пока не стала спецслужбой и не получила права ведения оперативно-розыскной деятельности. Статус ее главы Золотова уступает статусу главы ФСБ Бортникова и главы министерства обороны Шойгу, которые, в отличие от Золотова, входят в «малый Совбез», то есть являются постоянными членами Совета безопасности. Если ФСКН когда-то называли «ФСБ-2», то Нацгвардия — это скорее «Минобороны-2». А уход «победителей» из департамента экономической безопасности ФСБ с одновременным включением ФСКН в МВД фактически обнуляет результаты упомянутого выше очередного раунда противостояния ФСБ и МВД.

Силовой блок покинули тяжеловесы Виктор Иванов, Ромодановский, Муров и Сергей Иванов. Политически значимой фигурой в результате всех пертурбаций стал лишь Золотов, которого эксперты (рейтинг «Независимой газеты» и «Политбюро» Минченко) включают в число наиболее влиятельных политиков.

Замены во втором эшелоне СКР ослабили главу ведомства Бастрыкина (осенью 2016 года в экспертном сообществе обсуждалась19 вероятность того, что и Бастрыкин, и Бортников уйдут со своих постов до 2018 года. В мае был переназначен на новый срок генпрокурор Чайка, но нет уверенности, что он останется в этой должности до конца срока, особенно если будет отправлен в отставку Бастрыкин (Бастрыкина и Чайку связывают отношения соперничества, поэтому, если уйдет один, второго надо резко ослабить, чтобы не нарушался баланс).

С уходом многолетних властных руководителей-«феодалов»20, таких как Кожин, Якунин, Виктор Иванов, Муров, меняется сама концепция устройства государства. Происходит централизация и инструментализация силовиков, когда силовой ресурс отсекают от политики, с тем чтобы соответствующие ведомства действовали по прямому заданию Кремля, а не по своему разумению и не в интересах своей силовой корпорации.

Масштабная перестройка всего большого силового крыла путинского режима, разросшегося со времени «покоренья Крыма», пока никак не затронула лишь армию, и Шойгу в настоящее время выглядит исключением на общем фоне.

Общий итог переформатирования силового блока:

  • усложнение всей конструкции и ослабление начавшего было складываться доминирования ФСБ — в результате выделения Нацгвардии из состава МВД и присоединения к МВД ФСКН и ФМС;
  • масштабные замены в руководстве практически всех структур силового блока, кроме министерства обороны, отчего оказались выведены из игры старожилы и модераторы, которые координировали действия разных ведомств (эту функцию в разное время выполняли Игорь Сечин и Владимир Устинов, а также Виктор Иванов, а затем Евгений Муров и Евгений Школов). К концу 2016 года силовой блок в целом и отдельные его корпорации оказались ослаблены, а накопившиеся в нем внутренние дисбалансы устранены;
  • практически полное обновление руководства экономической части силового блока (прежде всего ДЭБ ФСБ и ГУЭБиПК МВД) с усилением их функции контроля за соблюдением правил. «Залповая» замена руководства ведомств ведет к ослаблению всех сложившихся схем, включая крышевание.

Изменение устройства системы

Систему государственного управления, выстроенную за время путинского правления, можно назвать неономенклатурной: в отличие от советской, где главную роль в подготовке кадров играл орготдел ЦК, в путинской главными оказались чекисты. Эта система обладает изощренными практиками контроля, но без массового просеивания и подготовки кадров; для нее характерна менее формализованная институционализация и отсутствие «коллективного руководства». В результате она не способна к воспроизводству и не может пережить собственного лидера, не претерпев при этом масштабной трансформации.

Трансформации на региональном уровне

Если демонтаж автономных федеральных корпораций происходит прямо сейчас на наших глазах, то региональные корпорации в большинстве своем демонтированы уже давно, а с ними и соответствующие политические машины. Замены коренных глав регионов «варягами», часто неоднократные, существенно ослабили механизм их зависимости от региональных элит, как политических, так и в сфере бизнеса, и усилили зависимость от Кремля. Вместе с «пришлым» губернатором-менеджером в регион приходила и внешняя команда, зачастую представлявшая федеральные корпорации: РЖД, «Газпром», «Роснефть», «Ростех» и др. К 2012 году во всех российских регионах завершилось оформление института вице-губернаторов по внутренней политике, контролируемых напрямую центром21.

К настоящему времени Москва выстроила в регионах систему «силовых сдержек и противовесов», когда, как пишет Александр Кынев, «почти в каждом регионе есть уголовное дело против вице-губернатора или министра, и администрации находятся в подвешенном состоянии»22.

Одновременно происходило и налаживание системной ротации федералов в регионах. Она внедрялась постепенно в течение десяти лет, пока не охватила все ключевые позиции регионального звена федеральных ведомств и не стала регулироваться специальным законом23.

Итоги и перспективы

2015–2016 годы стали переломными в кадровой политике Кремля. На фоне высочайшей популярности лидера и выхолащивания формальных институтов — разделения властей, выборов, местного самоуправления — оказались ослаблены также и неформальные институты, в частности клиентелы членов «путинского политбюро»; перестали действовать прежние правила игры, а новые (пока?) не объявлены. В результате системе удалось снизить остроту кадровой проблемы, обусловленную старением путинских соратников. Вопрос в том, какой ценой и как надолго.

Впервые из игры выведен значительный отряд верхушки путинской элиты, члены которой до сих пор пользовались статусом «неприкосновенности». Ранее сходным образом, пожалуй, уходил лишь Черкесов в 2008 году. Отставленные с ключевых постов тяжеловесы получают синекуры — их дети остаются на высоких постах в системе. На ключевые должности приходит второе поколение путинских элит — те, кто начинал карьеру уже при Путине-президенте. Это в большинстве своем не заместители, унаследовавшие шефам, а новички, часто совсем из других структур, которые по возрасту годятся своим предшественникам в дети.

В ближайшем будущем Россию ждет реинституционализация в том или ином виде и объявление новых правил игры

Общая картина последних кадровых перестановок меняет устоявшееся представление о ситуативности, реактивности и конъюнктурном характере кадровых решений. За ними видна попытка не ограничиваться решением проблемы дожития до 2018 года, а определить дальнейшие перспективы. Однако, во-первых, системы воспроизводства кадров как не было, так и нет, а во-вторых, массовое «освежение крови» привело не столько к увеличению ресурса действующей системы, сколько к ее переустройству. В результате система стала еще более персонифицированной, резко возросли риски, связанные с будущим ослаблением/уходом первого лица, когда бы он ни произошел. Это означает, что нынешнее состояние системы следует рассматривать скорее как промежуточное. Прежде всего, сменщики в силу молодости и отсутствия политического веса не способны надолго заменить своих предшественников на соответствующих постах, и по-видимому, и не предназначены для этой цели. Роль по крайней мере части из них заключается в обеспечении для Путина полного контроля за важными регионами и корпорациями — на время, как можно ожидать, серьезного политического маневра, связанного с изменением курса и, возможно, конфигурации власти.

Тем самым масштабные кадровые перестановки можно рассматривать как инструмент, позволяющий расчистить пространство для подобного маневра, который призван минимизировать, а в идеале и вовсе исключить саму возможность мало-мальского сопротивления со стороны элит.

Кроме того, весь институциональный дизайн системы заточен под состояние покоя, а не движения. Для обеспечения движения не хватает форматов представительства и согласования интересов, как региональных, так и корпоративных. Наконец, никакая политическая система не может существовать долго без несущих конструкций, в роли которой выступают формальные и неформальные институты, включая правила игры. Представляется, что в ближайшем будущем Россию ждет реинституционализация в том или ином виде и объявление новых правил игры.

Подобная реинституционализация может вести как к укреплению нынешней неономенклатурной системы (с бóльшим приближением к советской, включая репрессии для обеспечения воспроизводства кадров), так и к ее демонтажу. В первом случае необходимо более жесткое закрепление номенклатурных позиций за теми, кто входит в состав «президентской вертикали» — включая администрацию президента, полпредов в федеральных округах и коллегии федеральных органов исполнительной власти в регионах; а также выстраивание эффективной системы отбора и подготовки кадров на базе, скажем, праймериз «Единой России» разного уровня.

Кадровая революция-2016 показывает, что Путин способен решать проблемы системы, но не может выстроить систему, которая сама бы их решала. Элита подверглась омоложению, но осуществленному путем присадки, а не выращивания. В результате ее ресурс стал более надежным, но лишь на ограниченное время.

Примечания

  1. См. Бремя преемника // Pro et Contra. 2007. Т. 38, № 4. URL: http://www.intelros.ru/2007/10/10/pro_et_contra.html (доступ 02.12.2016).
  2. Макаркин А. Российские элиты и кремлевские «атомы» // Pro et Contra. 2007. Т. 38, № 4. URL: http://www.intelros.ru/pdf/pro_et_contra_38/makarkin-19-29.pdf (доступ 02.12.2016).
  3. См. например, выступление В. Гельмана на круглом столе «Политические тенденции: оценки, анализ, прогноз» на Гайдаровском форуме-2014.
  4. «Первая сотня» кадрового резерва президента. Полный список // Аргументы и факты. 2009. 17 февраля. URL: http://www.aif.ru/politics/world/9358 (доступ 02.12.2016).
  5. Латухина К. Путин обновил резерв управленческих кадров // Российская газета. 2016. 8 ноября. URL: https://rg.ru/2016/11/08/putin-obnovil-rezerv-upravlencheskih-kadrov.html (доступ 02.12.2016).
  6. См. Президентский резерв управленческих кадров // Госслужба. URL: http://gossluzhba.gov.ru/Rezerv (доступ 02.12.2016).
  7. Примером может служить уход Евгения Мурова, неформального модератора во всем силовом лагере, с поста главы Федеральной службы охраны. В этом качестве его заменил относительно молодой ставленник, который, безусловно, не может претендовать на роль модератора. Это ситуация, когда крайне слабая институционализация (конкретное лицо важнее занимаемой им должности) порождает неопределенность.
  8. Агентство стратегических инициатив (АСИ) было создано Путиным в 2011 году для поддержки уникальных общественно значимых проектов и инициатив среднего предпринимательства. АСИ, которое продолжает работать под контролем президента (Путин является председателем его Наблюдательного совета), состоялось и как «институт развития людей». Оно играет роль поставщика для правительства кадров уровня замминистра, главы агентства.
  9. Формально С.Иванов был назначен на пост специального представителя президента по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта, а также сохранил за собой постоянное членство в Совбезе, но по сути это отставка или, как минимум, резкое понижение в иерархии.
  10. Среди отставников этой категории фактический создатель российского медиарынка 2000 годов Михаил Лесин (1958 года рождения, отправлен в отставку в 2015 году), бывший главный фондовик (занимался рынком акций) вяхиревского «Газпрома» Александр Семеняка (1965; 2002), бывший главный медведевский кадровик Сергей Дубик (1963; 2015).
  11. Путин встретился с Якуниным и обсудил будущее экс-главы РЖД, выяснили журналисты // Newsru.com. 2016. 18 января. URL: http://www.newsru.com/russia/18jan2016/putinyakunin.html (доступ 02.12.2016).
  12. Президентская квота на места в верхней палате российского парламента была введена в июле 2014 года, для чего потребовалось изменение Конституции. Квота предусматривает право президента делегировать в СФ 17 федеральных сенаторов (См. Петров В. Президентский центр // Российская газета. 2014. 23 июля. URL: https://rg.ru/2014/07/22/sovfed-site.html (доступ 02.12.2016)).
  13. С недавних пор слово «опала» стало нередко употребляться в российском политическом лексиконе. В частности, его использует Сергей Иванов в своем интервью, которое он дал «Комсомольской правде» после отставки с поста главы администрации президента — естественно, отрицая предположение, что в опале оказался он сам (.См. Кривякина Е., Кон В. Сергей Иванов: Никакой опалы я не чувствую // Комсомольская правда. 2016. 18 октября. URL: http://www.kp.ru/online/news/2542532/ (доступ 02.12.2016)).
  14. Маркин и Сурков публично обменялись колкостями // НТВ. 2013. 7 мая. URL: http://www.ntv.ru/novosti/584496/ (доступ 02.12.2016).
  15. Политбюро 2.0: демонтаж или перезагрузка? Ноябрь 2016 // Minchenko Consulting. URL: http://www.minchenko.ru/Politburo%202.0_2016%2007.11.pdf (доступ 02.12.2016).
  16. См. Петров Н. От федерации корпораций к федерации регионов // Pro et Contra. 2012. №4-5 (56). URL: http://carnegieendowment.org/files/ProEtContra_56_all.pdf (доступ 02.12.2016).
  17. Kryshtanovskaya O.,White S. Putin’s Militocracy // Post-Soviet Affairs. 2003. Vol.19, №1. P. 289–306. Rivera D.W.,Rivera S.W. Is Russia a militocracy? Conceptual issues and extant findings regarding elite militarization // Post-Soviet Affairs. 2014. Vol.30, №1. P. 27–50. URL: http://dx.doi.org/10.1080/1060586X.2013.819681 (доступ 02.12.2016).
  18. См. Политбюро 2.0; Петров Н. Построение силовиков // Ведомости. 2016. 25 июля. URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/07/25/650380-postroenie-silovikov (доступ 02.12.2016); Становая Т. Корпорация «силовиков»: кадровая экспансия на фоне внутренних «войн» // Политком.ru. 2014. 19 апреля. URL: http://politcom.ru/17594.html (доступ 02.12.2016).
  19. Cм., например, Бастрыкин и Маркин оказались «под ударом». Эксперты — об «отставках» в СКР // Накануне.ru. 2016. 15 сентября. URL: http://www.nakanune.ru/news/2016/9/15/22447255 (доступ 02.12.2016).
  20. «Феодал», или «владетельный князь», — глава государства в государстве. Подобное положение при Ельцине занимали региональные лидеры, а при Путине — главы корпораций. Происходящее сейчас разрушение корпораций, в последнее время особенно активно — силовых, означает утрату ими автономности и бóльшую централизацию.
  21. См. Система политического управления в российских регионах накануне Единого дня голосования 14 сентября // Петербургская политика. 2014. 11 июля. URL: http://fpp.spb.ru/fpp-political-control (доступ 02.12.2016).
  22. Лавренков И., Сергеев С., Перцев А. Кузбасс предстал в «Инском» разрезе // Коммерсантъ. 2016. 15 ноября. URL: http://www.kommersant.ru/Doc/3143247 (доступ 02.12.2016).
  23. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» // Российская газета. 2011. 9 декабря. URL: https://rg.ru/2011/12/07/rotaciya-site-dok.html (доступ 02.12.2016).